梦海专业|「大湾区律师」产生的背景与未来展望

从CEPA政策到内地与港澳律师事务所联营，再到「大湾区律师」的提出与稳步推进，粤港澳大湾区不断探索两岸三地跨区域、法域融合发展，初心不变。在「一国两制三法域」的现实背景下推行「大湾区律师」这一举措，将深刻融合跨法域的法律制度和文化，促进跨域规则衔接，有利于在粤港澳三地原法律制度体系上进行深度创新，提升粤港澳法律服务水准，同时也有利于扎实推进粤港澳大湾区高质量发展，打造国际一流湾区和世界级城市群。

（一）粤港澳大湾区「一国两制三法域」的特殊性形成了律师行业准入限制的特殊现实

受到历史、政治和国际环境因素的影响，粤港澳大湾区最大的特殊性在于「一国两制三法域」的现实情况，由于三个地区行政体制、法律体系、法律标准各不相同，使得三地之间生产要素跨境流动不畅；同时，由于内地对港澳投资者的市场准入限制，以及因CEPA（即《内地与香港（澳门）关于建立更紧密经贸关系的安排》）「大门开、小门不开」对港澳企业和居民造成的非制度性壁垒，使得当下难以达到《粤港澳大湾区发展规划纲要》所提出的「全面对接国际高标准市场规则体系」的新目标、新要求。在粤港澳大湾区建设中，在三地「一国两制三法域」的特殊历史和现实背景下，部分领域一直存在市场准入限制，法律服务业（律师行业）作为专业服务业，在市场准入领域方面的限制体现得尤为明显。

2015年11月，内地与香港、澳门分别签署了CEPA框架下的《服务贸易协议》，进一步将内地的服务业市场向回归以后的香港特别行政区开放。这次的协议成为两地多年来在CEPA下持续开放服务贸易的里程碑，内地与香港基本实现服务贸易自由化。《服务贸易协议》文本中的「最惠待遇」条款，表明内地对其他国家或地区提供优惠待遇，如有优于CEPA的待遇情形（其实这种情形是比较少的），也同样适用于回归以后的香港特别行政区，确保其能够享受到内地最优惠的开放措施和待遇。

在《服务贸易协议》文本中，附件1以「负面清单」的形式列出了内地向香港特别行政区开放服务贸易的具体内容承诺，也规定了对商业层面存在保留的限制性措施，规定独立资本设立的香港代表处不得办理涉及适用于内地法律的法律事务，不得聘用内地执业律师。内地律所与香港律所驻内地代表机构可以互派本方律师担任对方的法律顾问，但被派驻的法律顾问只能办理涉及本方适用的法律事务。内地律所和香港律所驻内地代表机构可以采用联营模式，但在各自执业范围内分工合作；允许内地律所与香港律所驻内地代表机构采取合伙方式联营，但联营区域限制在广东省的广州、深圳、珠海三个城市。

关于CEPA框架下法律服务业的市场准入领域限制只能逐步放开，并且需要一个过程，短时间内难以消除。

CEPA是在「一国两制」基本国策下和世界贸易组织经济体系框架内做出的特殊安排，是「一国两制」的具体事件。通过CEPA协议的形式，减少了内地与回归后的香港特别行政区、澳门特别行政区在经济贸易发展中的结构性、体制性阻碍，加速了粤港澳大湾区三个独立关税区之间资本、货物、人员等各项要素的便利流动。CEPA的主要内容涵盖货物贸易、服务贸易和贸易便利化三个方面。继2003年签署CEPA并于2004年1月实施至今，内地与香港陆续签署和实施了10个补充协议。

2014年12月18日，《〈内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排〉关于内地在广东与香港基本实现服务贸易自由化的协议》签署。该协议是内地首份参照国际标准，以「准入前国民待遇+负面清单」的方式所制定的自由贸易协议，是目前内地签订的所有投资贸易协议中开放水准最高的协议。总体来说，CEPA的签订，不但使粤港澳三地区域合作的广度和深度得到拓展，更促进了粤港澳三地在其他领域合作的开展。但同时，过程中也暴露出合作中存在的沟通途径不畅、缺少制度性合作方式等问题。CEPA的落实需要一个过程，类似CEPA正面清单中存在的「大门开了，小门没开」「小门开了，玻璃门没开」的现象在一定地区或部门还有不同程度的存在。

根据CEPA关于法律服务业（律师行业）的规定，不论是港澳地区大律师还是事务律师，内地律师事务所聘用的港澳法律执业者（港澳律师）均不得办理内地法律事务，除非港澳法律执业者（港澳律师）按照中国内地司法考试内容参加内地司法考试，通过考试并获得内地的法律职业资格。而此项考试对内地居民而言尚且较为困难、通过率本身就不高，对于不甚熟悉内地文化的港澳居民而言，能够通过此项考试的港澳律师或港澳居民则更少。

依据2005年司法部出台的相关规定，香港、澳门永久居民中的中国公民可以参加国家司法考试，报名条件等具体内容应当遵守《香港特别行政区基本法》或《澳门特别行政区基本法》以及《国家司法考试实施办法（试行）》的统一规定。同时在补充协议六中又对实习培训时间作出了放宽处理，规定具有5年（含5年）以上执业经验、并通过内地司法考试的香港法律执业者，按照《中华人民共和国律师法》和中华全国律师协会《申请律师执业人员实习管理规则（试行）》的规定，参加内地律师协会组织的不少于一个月的集中培训，经培训考核合格后，可申请内地的律师执业。除此之外，《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》将法律服务市场开放延伸至公证领域：2003年《〈内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排〉协议正文》附件四《关于开放服务贸易领域的具体承诺》允许「对经培训合格的澳门律师，授予内地认可的公证人资格」。

2013年8月15日开始，取得内地律师执业证的港澳居民的业务范围扩大至内地非诉讼业务及涉港澳民事案件，取得执业证的港澳律师可以作为法律顾问、代理人、顾问和代表在内地从事非诉讼法律事务。不过需要注意的是，港澳居民（不论是否为港澳律师）获得内地法律职业资格证并从事律师职业以后，其作为执业律师的业务范围还是有限制的，只能从事非诉讼领域法律业务；另外，根据《中华人民共和国民事诉讼法》规定，港澳律师只能以非律师身份（即公民身份）担任内地民事诉讼代理人，而公民代理又仅限于近亲属或单位员工。由此产生的现实情况是，港澳居民（不论是否为港澳律师）的执业范围实质上受到了诸多限制，较难满足粤港澳大湾区的跨境司法需求。

在「大湾区律师」政策实施之前，内地并没有针对港澳特区法律职业者职业资格的专项规定。只有参加了内地法律职业资格考试（即司法考试）、获得了中国司法部颁发的法律职业资格证、并且经过律师协会培训符合条件后，才能以「港澳居民律师」身份在内地执业；而港澳律师在香港、澳门的律师从业资格和经验都是不被认可的，所以双方之间并没有实现职业资格的相互认可。此外，获得内地法律执业资格的港澳居民律师在进行代理活动时的身份仍必须使用中国内地律师的身份，而不能以香港律师的身份进行代理，这也体现了双方执业资格认可上的脱轨，资格互认一直没有实现。

在「大湾区律师」政策实施以前，有关粤港澳三地法律服务业开放探索最前沿的政策应当是「内地与港澳律师事务所联营」试点。

关于内地与香港律师事务所、澳门律师事务所联营政策的探索可谓「历史悠久」。在政策依据方面，涉及到「内地与港澳联营律师事务所」的政策主要有三项：2003年，司法部发布《香港特别行政区和澳门特别行政区律师事务所与内地律师事务所联营管理办法》（中华人民共和国司法部令第83号）（以下简称「《管理办法》」）；2014年，广东省司法厅发布《广东省司法厅关于香港特别行政区和澳门特别行政区律师事务所与内地律师事务所在广东省实行合伙联营的试行办法》（粤司办〔2014〕218号）（以下简称「《联营试行办法》」）；2019年，广东省司法厅发布《广东省司法厅关于香港特别行政区和澳门特别行政区律师事务所与内地律师事务所在广东省实行合伙联营试行办法（2019年修订）》（以下简称「《试行办法（2019年版）》」）。

在最近对于《试行办法（2019年版）》的修订中，主要目的是为了贯彻落实中央对港澳工作的部署和要求，深化落实CEPA对港澳服务业的开放措施。此次修订共对五个方面的规定作出了修改，对申请合伙联营的门槛条件和自主招聘内地律师等问题进行了修订，适当降低合伙联营律师事务所内的地方门槛，取消合伙联营律师事务所港澳方出资最低比例30%的限制，同时明确了有关内地与香港合伙联营律师事务所的开放措施等。

内地与香港自签订CEPA以来，在经济领域取得了长足的发展。在两地经济合作越来越紧密的环境下，两地的法律服务业也应该寻求突破性的进展。2014年《联营试行办法》的施行，表明内地与香港、澳门之间一直在积极探索、深化三地之间区域性法律服务业的合作。该项政策是在司法部2003年颁布的《管理办法》的基础上，结合双方十一年积极探索合作的经验，以及当时的政治环境和经济发展现状而产生的，具有非常大的进步意义。《联营试行办法》明确规范港澳律师事务所与内地律师事务所实行合伙联营的试点工作。在此之前，《管理办法》第三条则明确规定不得采取合伙型联营和法人型联营，《管理办法》仅准予颁发联营许可证。但是协议联营并不具有独立法人资格，此类合作规模仍然是一种松散型的合作。而之后的《联营试行办法》则作出调整，规定对于准予联营的，由广东省司法厅向其颁发联营律师事务所执业许可证。合伙联营的核心特征在于，合伙联营是独立的主体，具有独立法人资格，这是其与协议联营最核心的区别。

2014年11月13日，全国首家内地与香港联营律师事务所在前海正式落户，标志著「内地与港澳律师事务所联营」试点正式落地。经过访问深圳市律师协会官方网站并查询得出的数据，截止到2023年7月26日，深圳市一共有8家联营律师事务所，其中7家落户在前海合作区，1家落户在深圳市坪山区。

然而，自2014年第一家联营律师事务所落地到现今近十年时间，联营律师事务所的数量并没有出现明显增长，其原因是复杂的、多方面的。笔者认为，制约联营律师事务所发展的核心因素在于联营律师事务所并未实现内地与港澳律师资格的互认，港澳律师在联营律师事务所中提供法律服务的范围受到了很大的限制，最明显的表现在于港澳律师在联营律师事务所中所获得的证件是「港澳律师工作证」，而不是内地律师所持有的「律师执业证」。另外，持有「港澳律师工作证」的港澳律师并不属于中华全国律师协会的会员，也不是各级律师协会的委员，无法参加中国内地各级人民法院的庭审。对于律师行业而言，如果无法参加人民法院的庭审程式，实际上便等同于无法提供诉讼法律服务，因为「港澳律师工作证」在诉讼领域是无效的，故而港澳律师只能从事相关非诉讼法律事务。此外，联营律师事务所的联营主体要求门槛较高、内地和港澳律师行业税负差异、粤港澳三地文化差异、一些客观的政治历史原因等各项因素也是制约联营律师事务所发展壮大的原因。

大湾区律师政策是为了落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》及2019年修订的《〈内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排〉服务贸易协议》和《〈内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排〉服务贸易协议》的具体举措。相对于「粤港澳联营律师事务所」而言，大湾区律师政策的实施，有效解决了制约港澳律师在内地执业的众多问题，其中最核心的差异在于，香港律师和澳门律师通过「大湾区律师」政策所拿到的，是同内地律师基本一致的「律师执业证」，只是在执业范围方面有所限制，这是划时代的突破。符合条件的港澳「大湾区律师」的执业范围不限于香港和澳门，也可以在大湾区内地九市选择执业，这是对执业地域的一个重大突破，也促进了港澳律师融入国家发展大局。

2020年8月，第十三届全国人大常委会第二十一次会议表决通过《关于授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作的决定》（以下简称「《决定》」），授权国务院在广东省九个城市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作，试点期限为三年。按照司法部、广东省司法厅的工作部署，香港法律执业者和澳门执业律师在粤港澳大湾区内地九市取得内地执业资质和从事律师职业试点的工作正在积极逐步推进。

2020年8月底，《深圳经济特区前海蛇口自由贸易试验片区条例》经深圳市第六届人民代表大会常务委员会会议通过，其中第六十一条规定，「符合条件的香港法律执业者和澳门执业律师通过粤港澳大湾区律师执业考试，取得内地执业资质的，可以按照规定在自贸片区从事法律事务。」

2020年10月，为促进试点落地，国务院办公厅印发《香港法律执业者和澳门执业律师在粤港澳大湾区内地九市取得内地执业资质和从业律师职业试点办法》，明确香港、澳门永久性居民中的中国公民，如为执业五年以上的律师，则有资格申请粤港澳大湾区执业资格，进行专门培训后，可参加司法考试，获得律师执业证书（粤港澳大湾区）。一同为大湾区客户（包括港资企业）提供优质的法律服务。此项规定有利于提升大湾区法律设施和法治环境的建设，也促进大湾区法律服务的互通融合，共同打造大湾区优质法律圈。

2021年7月，首次粤港澳大湾区律师执业考试在广东省深圳市、珠海市和香港特别行政区举行。2022年6月，司法部正式启用律师执业证（粤港澳大湾区），让合资格并通过考核的港澳律师可以在内地九市正式执业。

2022年7月6日，首批（共4名）港澳律师获准在大湾区内地九市执业，其中香港律师何君尧在广信君达律师事务所执业，成为「0001」号律师；2022年8月16日，首宗由澳门律师在内地执业代理的案件在广州市南沙区人民法院成功调解；2022年8月17日，首宗由香港律师何君尧在内地执业代理的案件在大湾区深圳市福田区人民法院开庭审理。根据司法部官网，迄今为止，司法部已连续举办了三次粤港澳大湾区律师执业考试，2021、2022年共有1,200多名港澳律师参加考试，多位在港澳法律界具有影响力的律师已在内地律所执业，开展内地相关法律服务活动，试点工作取得良好效果。截至2023年6月底，已有300多位港澳律师包括香港大律师取得律师执业证书（粤港澳大湾区）。2023年7月31日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，会议讨论并原则通过《关于延长授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作期限的决定（草案）》，决定将草案提请全国人大常委会审议。

此前，港澳居民被允许报名参加国家司法考试，不少香港律师参加了考试并获得内地执业律师资格。截至目前，广东省内取得国家法律职业资格的港澳居民有近200名。通过粤港澳大湾区律师执业考试的大湾区律师可以在大湾区内地九市从事一定范围内的内地法律事务，与此前粤港澳联营律所里港澳律师不能承办内地法律事务相比，粤港澳大湾区律师的执业范围有了质的突破。由于大湾区律师系统学习过内地法律，如果内地客户需要在内地发起诉讼，他们也可以代表客户到法院进行诉讼，这在之前是无法实现的。

论及「大湾区律师」的政策演变，从逻辑上分析，是从「律所」转变为「律师」，是从对机构合作的突破到对律师资格身份的突破。港澳地区的执业律师经过一个特殊的安排——「大湾区律师执业考试」，成功成为了内地的「执业律师」。

「大湾区律师」试点工作是CEPA框架下实现资格互认的生动范例，并将持续打破内地与港澳法律制度不同所带来的法律服务壁垒，有利于推动粤港澳大湾区法律规则衔接和机制对接，促进粤港澳大湾区融合发展，也有利于港澳特区更好融入国家发展大局。相对于联营的较高门槛以及较大执业范围限制而言，粤港澳大湾区律师获得执业证之后，在内地九市执业推进业务进展效率将更高、更加务实，可以开展的业务内容也更加全面。

「大湾区律师」产生的时间很短，根据「大湾区律师」群体的一些反馈，目前呈现出了一些制约「大湾区律师」发展的问题，主要体现在管理体制、市场差异、交通便利情况三个方面。

在管理体制上，从粤港澳大湾区法律服务开放的监管政策规定来看，粤港澳大湾区律师业由内地单方监管，虽然《大湾区执业管理试行办法》等规范性档案相对突出内地律师协会对港澳律师等从业主体的行业管理职能，个别条款也对内地与港澳律师组织的互动交流作出规定，「但内容仍以程式性的资讯沟通与通报合作为主，缺乏实质性的监管合作内容」。

在法律服务市场差异上，大湾区内多种制度、多种规则的碰撞，导致对于确定规则依赖性很强的法律服务面临过多的不确定性，无法依据典型业务直接复制推广，导致大湾区内的法律服务规模化建设难度较大。另一方面，多种规则交叉带来极大的复杂性，且服务专案的工程量巨大，导致大湾区法律服务对法律人才的要求比单纯的某一法域更高。除此之外，面对多种规则和制度，大湾区律师在进行法律服务的过程中，会面临更大的法律风险，这也在一定程度上阻碍了大湾区律师法律专业服务的发展。

在交通便利情况上，大湾区律师法律服务的内容要求法律服务提供者与当事人有较多的接触，律师需要对于案件情况有全面的了解，因此需要频繁往返三地。但由于制度因素，大湾区内目前并不能实现完全自由往来，三地均面临著通关要求，且不能在该地区逗留时间过长。自然环境方面，粤港澳三地之间有地理阻碍，虽然目前粤港澳大桥已经通车，但是仍然无法满足法律服务快捷便利的要求。制度和地理上的阻碍，都会使三地间的沟通不如预期。

首先，建议扩大「大湾区律师」规模，将大湾区律师试点经验推广至全国。大湾区需要强化责任担当，将中央的决策部署落细落实落到位，更好地支持港澳律师投身粤港澳大湾区建设、融入国家发展大局。目前，「大湾区律师」政策只是在大湾区九市试点，也有一定的业务限制范围。以大湾区为试点，积累经验是一个稳健的做法。从长远来看，这一试点可以推广复制先行先试的经验至整个国内。

其次，建议完善大湾区律师执业硬软体服务建设。在大湾区建设过程中，由于三地的交通在短时间内很难达到完全程度的便利，建议增加「一站式/一条龙」综合服务平台或措施，减少时间成本和机会成本。在硬件上，法律服务行业的工作往往需要大量的数据和材料，所以应加大跨境法律服务业智慧系统建设。软件方面，可以针对大湾区律师的需求，开展多形式的岗位培训，建立指导律师制度等；建立沟通协调机制来专门处理港澳律师执业中遇到的困难和问题，为港澳律师在大湾区执业进行对接工作。同时，协调政府有关部门，为执业的港澳律师在通关、居留、两地用车、住房、纳税、执业保险等方面的便利化提供政策扶持和保障。出台好相关政策，对大湾区律师生活、教育、医疗配套设施等各方面予以扶持。

最后，建议依托前海深港现代服务业合作区等战略高地，打造「大湾区律师」执业示范区域，为港澳律师融入国家发展大局探索可复制可推广的先进经验。前海深港合作区是国家唯一批覆的中国特色社会主义法治建设示范区。2010年以来，国家先后赋予前海深港合作区多项重要使命，包括：深港现代服务业合作区、自由贸易试验区、现代服务业示范区、社会主义法治示范区、粤港澳深度合作示范区等等。近年来，前海作为全市乃至粤港澳大湾区的核心引擎作用初步显现，尤其在法治领域资源聚集优势明显。根据《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》，前海被赋予了重大使命，包括建设国际法律服务中心和国际商事争议解决中心，探索不同法系、跨境法律规则衔接等问题，为深港合作共赢带来全新机遇。建议充分结合前海深港现代服务业合作区的各项优势资源，同前海各项国家战略相结合，积极学习港澳先进经验，开拓国际法律服务市场，开创新型法律服务类型，打造中国法律服务品牌。

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文章来源：2023年11-12月号《紫荆论坛》第72期